1971-08-21-CAUSAS DEL PROBLEMA FISCAL SON MUCHAS

CAUSAS DEL PROBLEMA FISCAL SON MUCHAS
Y MUY VARIADAS

La Nación, 21 de agosto de 1971.

Para seguir el consejo brindado por el señor Jaime Solera en el periódico La Nación del día 11 de agosto de año en curso, en el cual se refiere al documento emanado del Banco Central respecto a la situación fiscal del gobierno, en que señala don Jaime que le “parece conveniente que los costarricenses lo analicen y se den cuenta hasta donde ha llegado ese problema en el país…”, me ha sorprendido el editorial publicado por su colega vespertino La Prensa Libre, el día miércoles del mes en curso.

Es por ello que me permito respetuosamente solicitar espacio en sus páginas para expresar mis opiniones acerca de varios aspectos del problema de las finanzas públicas de nuestra nación.

INTERPRETACIÓN ERRÓNEA

El mismo título del editorial mencionado “Contra el gasto público, impuestos: Banco Central” nos muestra la interpretación errónea básica del señor escritor de La Prensa Libre. El estudio del Banco Central claramente menciona “la necesidad doble de reducir la expansión de los gastos y de incrementar los gastos corrientes”; es decir, no hay una sola política de incremento de los impuestos para subsanar un gasto público dado, sino que dicho gasto debe ser contenido. En mi vida de estudiante de economía he visto que, casi siempre, el Banco Central ha sido la institución que más ha llamado la atención al sector público sobre el comportamiento del gasto público. Mi opinión aventurada es que, a grandes rasgos, el Banco Central recientemente ha opinado más acertadamente acerca de los problemas fiscales que de los problemas monetarios. Es por ello que me permito manifestarle al señor editorialista que, en este caso, en el Banco Central sí ha existido “un esfuerzo integral de control en el gasto público”.

Aquí, sin embargo, cabe destacar un problema grave de las estructuras de decisión económica de nuestro país, con respecto a la ordenación del gasto público. Una de las ventajas más grandes de la planificación en un país es la coordinación del gasto público, al darnos cuenta evidente del impacto que sobre la economía de una nación tiene el monto y la composición de las erogaciones del sector público. En muchos países la sincronización de dicho gasto es realizada por los organismos de planificación. En Costa Rica, muy lamentablemente, el gobierno del señor José Figueres rebajó a nuestro organismo planificador del rango de Ministerio al de Dirección General, dependiente del Ministerio de la Presidencia. Esto sucede, paradójicamente, pues el frecuentemente tildado de “conservador” gobierno de don José Joaquín Trejos fue quien la elevó a la categoría de Ministerio, y el supuesto gobierno de “centro-izquierda” del señor José Figueres lo degradó administrativamente. Digo paradójicamente, pues creo que Liberación Nacional se ha caracterizado por sus "deseos planificadores”.

SISTEMATIZACIÓN

Este asunto, en mi opinión, es una prueba lamentable de lo que el señor editorialista menciona como ausencia de sistematización de la agenda pública. Es más, el artículo 122 de la Ley Orgánica del Banco Central menciona la condición dictaminadora sobre las operaciones financieras con el exterior de los entes públicos. Creo que llenarían muchos folios las recomendaciones del Banco Central de cautela y moderación del gasto con endeudamiento externo de las distintas instituciones. Debe notarse claramente que el Banco Central sólo dictamina y no determina sobre la política de endeudamiento exterior de diversos entes públicos. Este es un reflejo más de la ausencia de control y coordinación del sector público, de lo cual no sólo se debe culpar al Banco Central, sino a nuestros poderes ejecutivo y legislativo.

El escritor del editorial que comento, se refiere a un problema grave que efectivamente resta flexibilidad a la política fiscal óptima posible de seguir: no hay orden de prioridades.

Efectivamente, en Costa Rica hace falta un ordenamiento en el gasto público con base en prioridades determinadas por las productividades relativas de los distintos proyectos; es decir, con base en los beneficios y costo privados y sociales de las distintas alternativas de gastos. De esta manera, se invertirá preferiblemente en aquellos proyectos más rentables con base en las posibilidades de financiamiento. Desde hace unos cuantos años tenía yo una sospecha sobre la forma en que gastaba el gobierno de Costa Rica.

Se dice frecuentemente que en los países subdesarrollados, las posibilidades tributarias determinaban el gasto público. Yo pensé que en Costa Rica la cosa era al revés. En una publicación de enero de 1971 del Conejo Monetario Centroamericano titulada “Centroamérica. Evolución de las Finanzas Públicas, 1962-1969”, se menciona que “En general, puede decirse que durante el período 1962-1969 la política de gastos públicos precedió a la política de los ingresos fiscales, en el sentido de que en diversas oportunidades y en distintos países, el nivel de del ingreso ‘se amoldó al de los gastos’”. (p. 21).

Esto tiende a compartir mi opinión. El problema que esto implica es evidente: si no hay un criterio de optimización del gasto público y si dicho gasto continúa creciendo enormemente, el resultado obvio del proceso es nuevos impuestos o ampliación de la base de los antiguos o financiamiento interno o bien del exterior para cubrir dicho gasto.

LO VALIOSO DEL TRABAJO

Lo valioso del trabajo presentado por el Central estriba en que señala claramente los problemas de las distintas alternativas del financiamiento del gasto público.

El financiamiento interno o externo es un método bastante bueno, si se aplicaran como parte de una política racional y coordinada. Tengo amplias dudas de que el crecimiento de la deuda externa se deba a un programa de optimización de ella. El ejemplo más claro de la ausencia de dicha planeación es la existencia de contratos entre organismos internacionales e instituciones autónomas que implican una erogación forzada al gobierno central. Tal parece ser así el contrato BID-SNAA, llamado “Cinco Ciudades”. Conste que no es que en sí el endeudamiento con el exterior sea malo, sino que, más que producto de decisiones sin coordinación de distintos organismos, debiera de ser objeto de un criterio racional por parte de las autoridades encargadas de planear el gasto público. Servir la deuda externa implica un costo a la economía nacional que no debe de dejar de tomarse en cuenta.

La forma alternativa de financiamiento es por medio del crédito interno. Costa Rica ha utilizado principalmente la venta de bonos en los últimos años para financiar la diferencia entre ingresos corrientes y el gasto total del gobierno. De nuevo, se presentan dos problemas que señala el informe del Banco Central: saturación del mercado de bonos y redistribución de los ingresos hacia los sectores que generalmente compran dichos bonos y que son los financieramente más solventes.

OTRA FORMA DE FINANCIAMIENTO

Otra forma de financiar dichos gastos es por medio de la emisión de dinero por parte del Banco Central. Una vez más vale la pena releer el discurso que pronunciara don Jaime Solera. Acerca de la reciente política monetaria en Costa Rica, ante la Cámara de Industrias el pasado mes de julio, en que señala las evidentes presiones inflacionarias en el país debido al crédito excesivo.

Queda otra alternativa: crear nuevos impuestos o ampliar las bases de los ya existentes. La política fiscal tiene tres funciones principales: asignar recursos, redistribuir el ingreso y la riqueza y estabilizar la economía.

Es evidente que las tres funciones están intrínsecamente ligadas; sin embargo, para facilitar el análisis de la política fiscal podemos tratar de verlas separadamente. Mi propósito aquí es hacer observaciones generales, dado que un estudio extensivo e intensivo de estos asuntos llevaría mucho tiempo y abarcaría tanto que se necesitarían varios “periódicos” para publicarlos. Sin embargo, hay tendencias globales que se pueden observar.

Enfocándonos desde el punto de vista de la asignación de recursos, creo que la práctica actual de estudios de proyectos que impliquen gasto público sin un criterio real de productividad, ha creado situaciones harto peligrosas. ¿Cómo se puede justificar que por lo menos el 6 por ciento de los ingresos ordinarios del gobierno tenga que ser asignado al Poder Judicial, de acuerdo con el artículo 177 de la Constitución de la República? Esto lo pongo como ejemplo; otro lo es el caso de los gastos dedicados a la educación nacional. No digo que se les deban cortar los fondos a uno u otro organismo: lo que menciono es que, siendo pobres de recursos, debemos gastar los escasos ingresos tributarios de la mejor forma posible. El gobierno debe de adoptar los estudios de costo-beneficio como primera medida tendente a organizar al fisco.

EXENCIONES FISCALES

Otro aspecto que me llama a atención, aún dentro del marco de la asignación de recursos, es la política de exenciones fiscales. El trabajo del Central mencionó el caso de la Compañía Bananera. Ojalá que en las conversaciones próximas del Estado y la Compañía se tenga presente cuál debe ser la contribución indirecta que el Estado da a la Compañía por medio de las exenciones tributarias. Recientemente, en una conferencia ante la Cámara de Industrias, el señor Gerente del Banco Central, don Claudio A. Volio, señaló el monto tan alto de exenciones tributarias, tan sólo aduanales, en Costa Rica. El documento del Central así lo menciona: en 1970 era de 908.9 millones de colones. Yo me pregunto: ¿A cuánto ascienden las exenciones del impuesto a la renta y del territorial en Costa Rica? No existe, por lo menos a mi humilde conocimiento, un registro del monto que se deja de tributar por dichas exenciones. ¿No creen necesario que nuestras autoridades hagan un estudio de estas exenciones? Vaya, me llega ahora a la mente la ley recién aprobada de eximir totalmente de impuestos a un estadio de futbol ¡que es un negocio privado! Es más, está actualmente en estudio un proyecto presentado por un conocido diputado de eximir al deporte de impuestos. ¿Cuánto de impuestos paga cierta maquinaria que se dedica a la producción agrícola? Es casi una anarquía total. Es la verdadera ausencia de prioridades.

Otra sección de análisis del sector público es la de la distribución del ingreso. Aquí no sólo el gravamen sino también el gasto público deben de analizarse conjuntamente. Yo tengo serias dudas acerca de la progresividad de nuestra estructura tributaria. No sólo nos llenamos de impuestos que tienden a la regresividad, sino que nuestro principal instrumento de justicia tributaria, el impuesto a la renta, adolece de serias ofensas a los criterios de equidad. ¿Cómo puede concebirse que hoy día las utilidades distribuidas estén exentas de impuesto sobre la renta? O, ¿cómo se puede concebir que las ganancias de capital, con excepción de las provenientes de la venta de la lotificación de los bienes inmuebles, no sea objeto de gravamen? Por otro lado, el impuesto territorial también deja mucho que desear, no sólo debido a la ausencia de avalúos frecuentes, sino a una orientación mal dirigida de lo que debe ser un impuesto territorial.

Es necesario, igualmente, estudiar sobre quién recaen los beneficios del gasto público. Viendo cómo andan de raras muchas cosas desde el lado tributario, guardo reservas acerca de la bondad redistributiva del gasto público. Por ejemplo, el Seguro Social actualmente cubre aproximadamente al 40 por ciento de la población del país, los que, generalmente, no podríamos calificar como los “desposeídos”.

ESTABILIZAR LA ECONOMÍA

Otra función de la política fiscal es la de estabilizar la economía. Este enfoque nos permite racionalizar la necesidad actual de los impuestos como medio de reducir las presiones inflacionarias en el país. En Costa Rica, lamentablemente ̶ y en gran parte lo atribuyo a nuestras autoridades legislativas ̶ apenas se pone un impuesto ya se ha determinado la forma en que debe de gastarse. Cualquier economista sabe que esto, en la mayoría de los casos, equivale a un incremento en la demanda agregada, lo que implica mayor presión inflacionaria. En cuanto a que los ingresos tengan ataduras por ley sobre su gasto inmediato, hace ineficaz toda política fiscal tendente a la estabilización económica.

Para terminar quisiera decirle al señor editorialista que, si bien su pedido de ordenación en el gasto público, es loable, no debe caerse en el error de ver los impuestos como algo malo en sí. El informe del Central tiene la rigurosidad necesaria, producto de un esfuerzo serio de estudio. Es lamentable que no se entendiera su propósito.