MICHAEL MUNGER-POR QUÉ ALGUIEN QUERRÍA AUSTERIDAD

En una oportunidad, en vistas de la propuesta tributaria del año pasado, distribuí entre algunos colegas el artículo original de Alesina et al., el cual es bastante “técnico,” pero, afortunadamente, ahora aparece este ensayo del economista Michael Munger, en donde explica de manera sencilla, comprensible pero correcta, el trabajo de Alesina. Es la razón por la cual decidí traducirlo para beneficio no sólo de economistas, sino de personas interesadas en la política impositiva y de gasto gubernamental, que mejor nos permita salir del bache en que estábamos y estamos.

¿POR QUÉ AlGUIEN QUERRÍA AUSTERIDAD?

Por Michael Munger *
The Library of Economics and Liberty
Featured Article
2 de diciembre del 2019

Una reseña de Austerity: When It Works and When It Doesn’t [Austeridad: Cuándo funciona y cuando no] de Alberto Alesina, Carlo Favero y Francesco Giavazzi. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 2019. [1]

Existe una orgullosa tradición continental europea de finanzas públicas, y mucho de su mejor trabajo fue llevado cabo por italianos. James Buchanan, al encontrarse con esta tradición, hizo lo mejor que pudo para involucrar a los académicos italianos en la escuela “de la elección pública,” invitándolos a conferencias y siendo su anfitrión en el Centro del Tecnológico de Virginia.

Es fácil ver por qué la diversidad de la tradición italiana de las finanzas públicas le atrajo a Buchanan. En efecto, a menudo Buchanan diría que los pensadores continentales, por los cuales dio a entender a Knut Wicksell, Bruno Leoni y Carlo Lottieri, entre otros, estaban “mucho más adelantados” que los teóricos de habla inglesa. Comprometido con una teoría histórica y evolucionaria de la Jus Civile romana y con el antiguo derecho consuetudinario, esta tradición concluyó que nuestro mundo político había colapsado en un sistema que restringe las libertades individuales. La versión más extrema de ese punto de vista (por ejemplo, la de Lottieri) llegó tan lejos como para cuestionar si, en última instancia, la libertad y la democracia eran compatibles. El asunto -y ello les sonará familiar a los estudiantes de Buchanan- es bajo qué condiciones es legítimo coaccionar a ciudadanos. Por supuesto, el patrón oro para tal legitimidad es el consenso: si alguien firma un contrato voluntariamente, puede ser sancionado por violar su promesa. Entonces, la pregunta era cuándo, o si, es posible que los ciudadanos consientan ser coaccionados por una regla de la mayoría.

Pero, hay mucho más en la tradición italiana de las finanzas públicas. Habiendo tenido 2.500 años de historia de presupuestos y con los efectos de diferentes impuestos y acuerdos gubernamentales, eso crea un espacio fecundo para la investigación. Ello plantea una de las paradojas centrales de Italia como nación. Italia es parte de toda conversación acerca de comida, moda, carros, arte e incluso ingeniería y manufactura de alta calidad. También es un hoyo notorio de disfunción política y de sinsentido económico. No obstante, la visión de las finanzas públicas en la academia italiana es generalmente sensata, informada por la teoría y empírica y técnicamente excelente.

El autor principal de Austerity, Alberto Alesina, ha vivido mucho tiempo en los Estados Unidos; además de un breve paso por la Universidad Carnegie-Mellon entre 1986 y 1988, todo su tiempo lo ha pasado en Harvard, intercalado con algunos pocos trabajos de visitante. Ha sido enormemente productivo y algo de su trabajo está entre el más citado de toda la economía política, con más de 50.000 referencias en Google Scholar.

Y es, no se equivoque, la economía política lo que le interesa a Alesina. Austerity es un intento, trabajando con Carlo Favero y Francesco Giavazzi como coautores, de definir austeridad, determinar cuándo funciona y explicar las reacciones políticas hacia ella. Ellos (plausiblemente) definen austeridad como una reducción sustancial de los déficits gubernamentales (gasto en exceso de los ingresos por impuestos) y la estabilización y un compromiso con el control o reducción de la deuda (la acumulación a través de los años de déficits financiados pidiendo prestado) usando alguna combinación de recortes en los gastos y aumentos en los impuestos. No hay sombra del sentido a menudo dado al término en alguna de la prensa europea, en que “excesivo,” “excesivamente restrictivo,” o “causante de daño,” es empleado en la descripción.

Aun así, ¿por qué alguien querría austeridad? ¿No es ella una mala idea? En la realidad, sí, es una mala idea. También lo es cortar el abdomen de alguien con una navaja bien afilada. Pero, si el apéndice de esa persona está a punto de estallar, el corte con la cuchilla es la mejor entre las malas opciones. Alesina et al empiezan con una observación sensata; “Si los gobiernos prosiguieran la mayor parte del tiempo políticas fiscales adecuadas, casi nunca tendríamos necesidad de austeridad.” Ellos rompen el dogma keynesiano diciendo,

“La teoría económica y la buena práctica sugieren que un gobierno debería tener déficits durante las recesiones ̶ cuando los ingresos tributarios son bajos y el gasto gubernamental es alto, como resultado del funcionamiento de los estabilizadores fiscales, como los subsidios por desempleo…” (página 1)

Pero, ellos hacen ver que este tipo de gasto deficitario podría reducirse con previsión:

“… gobiernos previsores podrían querer acumular fondos para los “días lluviosos” para usarse cuando las necesidades de gasto son temporal y excepcionalmente altas. Si el gobierno siguiera estas recetas, nunca se necesitaría austeridad.” (página 1)

Así que, la austeridad es una segunda mejor opción de política, en función de un tipo particular de fallo gubernamental. Alesina et al hacen ver que la efectividad de la austeridad es controversial, con la discusión en la prensa “a menudo asumiendo un tono muy ideológico, fuerte e improductivo.” (página 3) Las razones dadas de por qué la austeridad debería ser seleccionada por un gobierno, o debería ser impuesta como una condición para la extensión de préstamos por acreedores, son obvias; (a) el cociente de deuda con respecto al PIB ha llegado a ser peligrosamente alto, haciendo que surjan preguntas acerca de si incluso la deuda existente puede ser pagada, y (b) las crisis, las necesidades fiscales que surgen por guerras o recesiones económicas grandes en el ciclo de los negocios o en los mercados de divisas.

Los críticos alegan que la austeridad es una política moralista, punitiva, diseñada para causar dolor por los déficits excesivos, una que fracasa aún en su propia lógica pues, en la realidad, impulsa a la deuda a cocientes más altos con respecto al PIB, en vez de hacia cocientes menores. El argumento es que el PIB se reduce drásticamente cuando se recorta el gasto gubernamental y, aún si la deuda se reduce, el PIB se reduce en más, lo que empeora el problema y ocasiona una tormenta económica.

En cierta forma, ese es el final de la historia. Ello porque Alesina et al están en capacidad de darle una resolución decisiva a la controversia: no todas las austeridades son iguales. De hecho, hay dos tipos muy diferentes: un enfoque basado en aumentar los impuestos y un enfoque sustentado en recortar el gasto. Cuando es el momento de imponer una austeridad de la variedad de “impuestos fuertemente incrementados,” los activistas anti austeridad probablemente sacan su mejor provecho. Pero, cuando la austeridad toma la forma de recortes en gran escala, no sólo en presupuestos, sino de programas enteros, el mayor peso de la evidencia en mucho recae sobre el lado de la escala de que “la austeridad funciona.”

Esto puede sonar obvio, pero ello es porque Alesina y compañía lo han explicado claramente. Esa distinción generalmente no se hace, ciertamente no por los críticos de la austeridad e incluso, a menudo, ni siquiera por quienes la apoyan. Es perfectamente claro por qué la austeridad enfocada en los impuestos fracasará, porque frena cualquier esperanza de un crecimiento expandido que empiece a encoger la deuda. A la inversa, un recorte en el gasto gubernamental representa un compromiso creíble, al menos en el corto plazo, de que reduce la deuda. Sí, es doloroso, pero Alesina et al hacen ver que el problema de reprogramar la deuda se empeora mucho más, por la incertidumbre acerca de cuándo tomará su lugar la estabilización fiscal. Tan sólo el acto de recortar el crecimiento del gasto gubernamental, y posiblemente incluso tan sólo recortar la tasa de crecimiento del gasto gubernamental, es una señal costosa de que la administración tiene alguna voluntad política y suficiente poder electoral para poner en práctica una política impopular.

Una de las preguntas centrales del libro, y, de hecho, de ideas, es acerca de si la austeridad puede ser expansiva. La estrecha sabiduría convencional es que la austeridad siempre es contractiva y la única pregunta es cuánto. Y, luego, el debate se dirigiría hacia si la austeridad “vale la pena,” dado el dolor que ocasiona. Alesina et al. muestran con claridad que eso no es empíricamente cierto y explican por qué teóricamente no sería cierto.

La forma más simple de describir la lógica de una “austeridad expansiva” es la del opuesto a la falacia de la “ventana quebrada” de Frederic Bastiat’s. La ingenua receta keynesiana [ver John Maynard Keynes] es que podemos lograr crecimiento sin costo mientras haya recursos ociosos, llevando a la famosa observación de Paul Krugman’s de que una invasión extraterrestre estimularía la economía estadounidense, pues espolearía una gran “inversión” en infraestructura de defensa. El problema es que ese gasto tiene un costo de oportunidad; usted no tiene obtiene algo a cambio de nada.

Así como un aumento en el gasto gubernamental tiene costos ocultos, Alesina et al. hacen ver que recortar el gasto gubernamental puede tener beneficios ocultos. Recuerde que, para los keynesianos, Y= C + I + G. Si usted recorta G, debe ser cierto que Y cae. A menos… a menos que C e I se expandan en más de lo que se reduce G. Como lo exponen Alesina et al.:

“La posibilidad de una austeridad expansiva no significa que, cada vez que un gobierno reduce el gasto público, la economía se expande. En vez de ello, el término implica que, en ciertos casos, los costos directos en la producción por reducciones en el gasto, son más que compensados por incrementos en otros componentes de la demanda agregada.” (página 5)

Los autores indican que una posibilidad puede ser que el gobierno es lo suficientemente responsable como para imponer un sabor de austeridad de “gasto gubernamental reducido” durante una expansión. Pero, esto simplemente puede significar que la austeridad duele, pero no lo suficiente como para cambiar el crecimiento económico de positivo a negativo. Alesina et al. escogieron una definición más restrictiva y sensata: la austeridad expansiva ocurre cuando aumenta el crecimiento al seguirse un régimen de austeridad o que es conservado en o cerca de la más alta de las distribuciones de trayectorias de crecimiento, que es capaz de generar una economía en particular. Por supuesto, este es un problema algo sutil, pues requiere estimar la capacidad de crecimiento de un país y una estimación contrafactual: ¿qué habría pasado si no se hubiera impuesto ninguna austeridad? La austeridad expansiva significa que la austeridad incrementa el crecimiento por encima de lo que habría pasado sin austeridad, lo que habría sido imposible en el modelo keynesiano ingenuo estándar.

No doy a entender que Alesina et al. rechazan al keynesianismo; no lo hacen. En vez de eso, adoptan extensiones sensatas de las perspectivas acerca de las expectativas del “Nuevo Keynesianismo” y también de consideraciones del “lado de la oferta” acerca de la disponibilidad de crédito. La conexión entre las perspectivas de los acreedores y la disponibilidad de inversión es obvia: las empresas estarán más dispuestas a invertir, y los acreedores más dispuestos a prestar, tanto al gobierno como a las empresas privadas, si la austeridad ha finalizado la rápida expansión del peso de la deuda.

IMPLICACIONES DE POLÍTICA

El libro principalmente está tratando de hacer una contribución empírica relevante para quienes hacen las políticas. El asunto no es si la austeridad siempre duele, y en qué tanto, sino, más bien, qué países pueden ser candidatos para un tratamiento de austeridad y bajo qué circunstancias.

La respuesta simple es que los países generalmente deberían considerar la austeridad cuando el costo es el más bajo, que siempre será durante un período de crecimiento rápido. Para ser justos, esta es la respuesta de la “vieja escuela” estándar keynesiana, en donde el gasto se recorta durante expansiones y se acelera durante recesiones. Pero, aquí el mecanismo es diferente, pues la austeridad es señal de una reducción permanente y ampliamente extendida del gasto gubernamental, en vez de una “inclinación en dirección del viento” anticíclica.

El problema con la respuesta sensata y sencilla, es que la austeridad es políticamente desastrosa. Alesina et al. citan a Jean-Claude Juncker, entonces presidente de la Comisión Europea, diciendo “Todos sabemos cuáles son las políticas que deberíamos seguir, pero no sabemos cómo introducirlas y, luego, ser reelectos.” (página 8). Esta idea, que los autores observan es sostenida como “vastamente obvia” tanto entre académicos como entre políticos, es que los votantes siempre castigan a los líderes que sólo proponen las políticas de austeridad, y más aún a quienes ponen en práctica.

Pero, empíricamente, está lejos de ser obvia. A uno le recuerda la observación hecha por Josh Billings (a menudo mal atribuida a Mark Twain o a Artemus Ward, que agrega ironía dado el contenido de las observaciones): “Honestamente creo que es mejor saber nada, que conocer lo que no es.” Quienes saben que la austeridad siempre resulta en pérdidas electorales son igual de malos que los que saben que la austeridad siempre causa daño económico, pues ambos grupos “saben” algo “que no es.”

Como lo exponen Alesina et al.:

“Si uno mira los datos más de cerca, este punto de vista es menos apoyado por la evidencia de cómo uno puede pensar, incluso fuera de países fiscalmente conservadores tradicionales, como Alemania. Muchos gobiernos que han puesto en práctica políticas fiscales restringidas y reducido los déficits han sido reelectos, y a la inversa, gobiernos fiscalmente descuidados fueron penalizados por los votantes… La evidencia no apoya la afirmación de Juncker: muchos gobiernos han sido capaces de poner en marcha políticas de austeridad y ser reelectos. Por supuesto, esto no significa que los gobiernos que recortan el gasto o que elevan los impuestos son siempre reelectos; significa que la realidad es más sutil y compleja…” (página 8).

¿QUÉ TANTA AUSTERIDAD? CUATRO CONTRIBUCIONES

Para ayudar a quienes formulan políticas para que vayan más allá de “nunca austeridad” o “siempre austeridad” a “¿cuándo austeridad y en qué tanto?,” Alesina et al. afirman hacer cuatro contribuciones en cuatro áreas. La primera es la disponibilidad de sus datos en línea, documentando casi 200 planes de austeridad en 16 países de la OCDE, desde fines de los setentas hasta el 2014. Empezando con 3.500 medidas o acciones fiscales individuales, clasificaron tales acciones en 27 categorías y, después, agregaron aún más los datos en 15 mediciones (transferencias, impuestos directos, créditos, impuestos indirectos, deducciones, etcétera). Estos datos están disponibles para el público, en forma bastante documentada y desagregada [2] El análisis en el libro se lleva a cabo en un nivel altamente agregado, lo que significa que los datos públicamente disponibles pueden ser agregados diferentemente, o analizados en sus componentes existentes, un gran beneficio para investigadores que quieren estudiar los detalles de las medidas de austeridad y sus historias.

La segunda contribución es el método. Un entendimiento común acerca de la naturaleza de la política es imaginar “shocks (perturbaciones)” a un sistema mecánico. Pero, este enfoque ignora dos problemas: primero, los programas de austeridad son multianuales y pueden ser graduales por etapas, a menudo de formas complicadas. Segundo, la estrategia no es ejecutada como un programa de computación o como un contrato escrito previamente; más bien, continuamente se le hacen ajustes, basados tanto en retroalimentación económica como electoral.

La tercera contribución ya ha sido mencionada, pero es importante. Los analistas deben distinguir entre austeridad basada primordialmente en aumentos en los impuestos y en austeridad que toma la forma de encoger el tamaño y alcance del gobierno. Los efectos del “lado de la oferta” son simplemente ignorados en el modelo clásico keynesiano, e incluso en las versiones del Nuevo Keynesianismo se incorporan tan sólo de último momento. El libro ofrece resúmenes detallados de los resultados de naciones individuales, pero también hay un análisis agregado que trata de lograr una conclusión general, admitiendo todos los problemas de la heterogeneidad de los casos y la endogeneidad de las políticas. El resultado es bien claro: los países que pusieron planes de austeridad basados en los gastos, ya sea que sufrieron de pequeños costos medibles en términos de crecimiento o, en la realidad se expandieron después de un período de sólo un año. Los países que pusieron en práctica una austeridad basada en impuestos, sufrieron, en algunos casos, fuertemente y por varios años.

En términos del punto de vista keynesiano, recortar el gasto gubernamental para efectuar una reducción en deuda (en la simulación) de un 1% del PIB, vio aumentos en los gastos de consumo e inversión que, en la mayoría de los casos, y en algunos totalmente, compensaron la “pérdida” en el PIB. Una simulación análoga de un aumento de impuestos que reducía la deuda en un 1% del PIB, no fue compensada y, en efecto, en algunos casos la recesión resultante en la realidad expandió el cociente deuda/PIB en el lapso de dos años. Interesantemente, este último efecto, “aumentos en impuestos reducen el PIB y en realidad aumentan la deuda” es la inversa del argumento estándar del lado de la oferta a menudo denunciado por la izquierda. Después de todo, los incentivos y las expectativas son importantes: aumentar los impuestos sin mostrar la habilidad de restringir el crecimiento del gasto gubernamental, no hace nada por aumentar la confianza de las empresas o de los consumidores.

Finalmente, el cuarto punto que los autores hacen es acerca de la prudencia. No es cierto que la austeridad siempre resulta en una pérdida electoral para el partido en el poder, aunque puede ser peligroso y hay ejemplos de votantes que culpan a los políticos. Pero, puede ser igualmente peligroso no hacer nada, con la esperanza de que los votantes les den crédito por el incumplimiento, cuando claramente la economía está sufriendo por una deuda creciente. De cierta forma, esta es una nota esperanzadora con la cual terminar. Al llegarse a una situación de deuda inmanejable, el partido en el poder está mejor poniendo en marcha la austeridad, siempre que lo pueda hacer durante una expansión económica y también a condición de que el programa se enfoque en recortar fuertemente el gasto gubernamental.

Si bien estas conclusiones son claramente polémicas, los autores nos han dado un análisis detallado, respaldado con datos públicamente asequibles, que pueden ser examinados y analizados ulteriormente para obtener detalles. La Austeridad es el nuevo estándar en la literatura de política fiscal acerca de los déficits y la política pública.

NOTAS AL PIE

[1] Alberto Alesina, Carlo Favero y Francesco Giavazzi, Austerity: When It Works and When It Doesn’t. Princeton University Press, 2019. Disponible en Amazon.com.

[2] El sitio en la red del libro es; https://press.princeton.edu/titles/13244.html. El apéndice que puede bajarse de datos en línea se encuentra en: https://www.aeaweb.org/doi/10.1257/jep.33.2.141.data.

*Michael Munger enseña en la Universidad Duke y es director del programa interdisciplinario en Filosofía, Política y Economía (FPE) en la Universidad Duke. Es un invitado frecuente de EconTalk.

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