FRANCOIS MELESE-CORRUPCIÓN

Ahora que el gobierno nos dice públicamente que ha abierto un foro para que la gente le exponga qué es lo que entiende como “corrupción”, sin ser cínico por pensar que es extraño que funcionarios de gobierno no tengan claro el significado de esa palabra, aprovecho para poner en Facebook este comentario de un economista conocedor del tema -obviamente visto desde su profesión-, pues podría serle útil al lector, si así lo desea, para responder esa invitación tan peculiar del gobierno.

CORRUPCIÓN
Por François Melese
The Concise Encyclopedia of Economics
2008

En los países del mundo en donde hay más ofensas, los oficiales gubernamentales corruptos roban el dinero público y se coluden con empresas para vender leyes, reglas, regulaciones y contratos gubernamentales. El Banco Mundial reporta que “altos niveles de corrupción están asociados con ingresos per cápita más bajos.” (Banco Mundial, 2001, p. 105). La corrupción engendra pobreza y la pobreza, mata. En otras palabras, la corrupción mata.

¿Cómo es eso? La corrupción sabotea a las economías y mina las instituciones políticas. Su impacto más devastador se da en la inversión. Al descorazonar la inversión, la corrupción aplasta el crecimiento económico y castiga los ingresos per cápita. De acuerdo con Mauro (1995), si, por ejemplo, Bangladesh hubiera recortado la corrupción durante el período 1960-1985 al nivel de uno de los países más rectos del mundo (Singapur), habría incrementado su tasa de crecimiento en 1.8 puntos porcentuales anualmente. Para 1985, su ingreso per cápita habría sido de más de un 50 por ciento mayor. Los países de bajo ingreso per cápita sufren altas tasas de mortalidad infantil -54 muertes por cada 1.000 nacimientos vivos en Bangladesh versus 3 por cada 1.000 en Singapur- y poseen menores esperanzas de vida -59 años versus 80 años (Oficina del Censo de los Estados Unidos, 2000). Otra manera insidiosa mediante la cual la corrupción mata, es que sesga el gasto público, alejándolo de presupuestos operativos, tales como para el cuidado de la salud, hacia mayores presupuestos de capital –por ejemplo, para gasto militar, en donde es más fácil la extracción de sobornos (Klitgaard, 1988; Mauro, 1996; Tanzi y Davoodi, 1997).

La corrupción afecta la inversión en, al menos, tres formas. Primera, porque incrementa el costo de llevar a cabo negocios, lo cual luego eleva el umbral de ingresos requerido por los empresarios para salir equilibrados con el negocio. Segunda, hace que los productores, en el margen, sobornen a los oficiales gubernamentales, en vez de invertir en tecnologías que ahorran costos o en nuevos productos. Tercera, si los fondos públicos terminan en los bolsillos de los oficiales gubernamentales, los impuestos serán más elevados y la inversión pública menor, dañando al crecimiento económico.

Existe una diferencia importante entre corrupción de empresa a empresa y la corrupción gubernamental (Melese, 2002). La primera es casi siempre o beneficiosa o se corrige a sí misma, mientras que la última no es ninguna de éstas.

En su forma más suave y más benigna, los sobornos de empresa a empresa facilitan la comunicación y ayudan a cimentar relaciones entre los principales (los clientes. Nota del traductor, en este caso es quien tiene la autoridad o superioridad en el contrato) y los agentes (los oferentes. Nota del traductor, en este caso es quien es subordinado o representante). La “facilitación mediante pagos” (cualquier cosa desde comisiones generosas a comidas y entretenimiento gratis) puede remplazar costosos contratos contingentes, mediante contratos implícitos que aseguran calidad, cantidad y la satisfacción de requisitos de fechas de cumplimiento. En tal caso, sobornos de empresa a empresa tienen un beneficio compensatorio: reducen los costos de transacción y le ponen grasa a las ruedas del comercio.

Los malos casos de soborno de empresa a empresa típicamente involucran ganancias privadas, sin beneficios que las compensen. La forma más siniestra es que se le mire como un gusano que se come las ganancias. Por ejemplo, al ocultar deudas y sobreestimar ingresos, los administradores de las empresas pueden lograr que aumente el precio de sus opciones de compra de acciones de la empresa. En el caso de financiamiento y contabilización fraudulenta, los accionistas son las víctimas. Tal corrupción, si es revelada al principio, se auto-limita, debido a que los accionistas querrán evita sus costos. Si se revela demasiado tarde, el resultado es la quiebra. Todo lo que se requiere es que haya instituciones de mercado honestas y transparentes, aunque decir tal cosa no es aseverar que siempre es fácil lograr la honestidad y la transparencia.

En contraste, la corrupción en el gobierno no involucra un mecanismo de mercado que se corrige a sí mismo. Sucede porque los oficiales del gobierno, ya sean políticos o burócratas, tienen el poder y la discrecionalidad para otorgar favores en la forma de subsidios, contratos, exenciones tributarias, regulaciones y permisos.

Mientras que la corrupción gubernamental es más aguda en los países más pobres y menos libres, de ninguna manera se circunscribe a esas naciones. Tome el caso de un joven congresista llamado Lyndon B. Johnson, quien logró construir una fortuna familiar de casi cero en 1943, a una de por lo menos catorce millones, para la época en que fue electo por primera vez como presidente de los Estados Unidos, en 1964. Cerca de la mitad de la riqueza de su familia emanó de un permiso sencillo que tenía su esposa, el cual le permitía operar KTBC, una estación de radio en Austin, Texas. La esposa de Johnson compró la licencia a un precio muy bajo y, luego, solicitó un permiso para operar la radio veinticuatro horas al día, en una porción mejor de la banda AM. La Federal Communications Commission [Comisión Federal de Comunicaciones FCC] le otorgó el permiso, en menos de un mes. A cambio de ello, Johnson ayudó a salvar a la FCC de recortes presupuestarios (Caro, 1990, págs. 82-111). He aquí un caso de corrupción que fue enteramente legal. La clave para la corrupción fue la combinación de poder y discrecionalidad en manos de oficiales del gobierno.

La mayoría de la corrupción en el gobierno es de “suma negativa”: los perdedores pierden más que lo que ganan los ganadores. Esto explica por qué la literatura económica se centra casi exclusivamente en la corrupción gubernamental. Por ejemplo, la economista de la escuela de leyes de la Universidad de Yale, Susan Rose-Ackerman, autora de uno de los pocos estudios acerca de la corrupción que es tan largo como un libro, dedicó diez de los once capítulos a la corrupción en el gobierno.

La corrupción gubernamental permite que firmas políticamente conectadas establecidas desde hace mucho tiempo, monopolicen los mercados. Típicamente son las empresas establecidas desde muy atrás. las que logran saber cuál es el oficial de gobierno que tiene el poder, o que puede obtener el poder de mantener alejadas nuevas empresas competidoras; luego, le pagan sobornos, ya sea por medio de pagos directos o con promesas de empleo futuro o con acciones. Estos sobornos se chupan parte de las ganancias del monopolio. La competencia se traslada del mercado a la arena política. En vez de invertir en mejores productos o procesos, las firmas invierten en barreras aprobadas por el gobierno (licencias de exclusividad, contratos, permisos, etc.) o en favores políticos (regulaciones, aranceles, cuotas, etc.), a fin de ganar y preservar el poder de mercado. Krueger (1974) y Tullock (1980) se refirieron a esto como la “búsqueda de rentas,” y Bhagwati (1982) introdujo el término para definirlas como “búsqueda de ganancias directamente improductivas (DUP)”. Tal vez un mejor nombre sea “búsqueda de privilegios.” El premio Nobel George Stigler también señaló que la regulación gubernamental crea oportunidades para la corrupción, la cual, escribió él, “convierte las regulaciones en oro” (citado en “Corporate Bribery,” Cato Policy Report, febrero de 1980). El ejemplo antes mencionado de Lyndon B. Johnson ilustra el punto.

Considere la región más pobre de la tierra, África sub-sahariana. En muchos países africanos, las coaliciones políticas y los grupos de intereses especiales se enriquecen a sí mismos y conservan su poder político, a expensas de sus poblaciones. A través de la región, los gobiernos controlan muchos de los recursos más valiosos. Los gobiernos africanos a menudo son los principales inversionistas, importadores y banqueros en sus países y emplean una gran porción de la fuerza de trabajo calificada. Esto deja pocas opciones para nuevas empresas . Entre tanto, para preservar sus tenazas sobre el gobierno, las coaliciones políticas dominantes transfieren ingreso y riqueza a sus simpatizantes. Los resultados son nefastos. Según el “Índice de Percepciones de la Corrupción,” de Transparencia Internacional (2004), de los sesenta países en el mundo que obtuvieron menos de 3 (10 es sumamente limpio y 0 altamente corrupto), más de un tercio provenía del África sub-sahariana.

Por lo tanto, no sorprende que el Fondo Monetario Internacional (IMF, 2000) reportara que el cociente de inversión con respecto al PIB de África sub-sahariana, rondó el 17 por ciento durante los noventas, muy por debajo de la tasa experimentada por los países en desarrollo en América Latina (20-22 por ciento) y en Asia (27-29 por ciento) (Hernández-Catá, 2000, p. 6).

Algunos economistas arguyen que, si se pagan sobornos a los oficiales apropiados, eso puede mitigar los efectos dañinos de una regulación excesiva del gobierno. Si las empresas tuvieran la opción de evitar los obstáculos burocráticos o de pagar para sortearlos, pagar sobornos podría, de hecho, mejorar la eficiencia y estimular la inversión. Aunque esta posibilidad es plausible, un estudio pionero de Mauro encontró que la corrupción está “fuertemente asociada de manera negativa con la tasa de inversión, independientemente del nivel de papeleo burocrático.” (Mauro, 1995, p. 695). En efecto, permitir que las empresas paguen sobornos para sortear regulaciones, estimula a los oficiales públicos a crear nuevas oportunidades para los sobornos.

Los gobiernos toman diversas medidas para hacer que la corrupción no sea rentable. La mayor parte de ellas se reducen a incrementar las penas o a aumentar la probabilidad de detección. En los Estados Unidos, tanto el que da como el que recibe sobornos está sujeto a penalidades, de acuerdo con el Código título 18, sección 201 de los Estados Unidos (“Soborno de funcionarios públicos…”). La ley especifica que los perpetradores pueden ser “multados… no más de tres veces el equivalente monetario de la cuestión de valor… o hechos presos por no más de quince años, o ambos.” Sorprendentemente, aunque la Foreign Corrupt Practices Act [Ley acerca de Prácticas Corruptas en el Exterior] de 1977 prohíbe a las compañías estadounidenses formular pagos a oficiales de gobierno, no excluye pagos para facilitar las transacciones [grease payments]; esto es, pagos para acelerar o, de otra manera, para facilitar las transacciones internacionales (Bardhan, 1997, p. 1337). El tratado anti-corrupción de la Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE) le sigue sus pasos. Aunque el tratado amenaza a las multinacionales que sobornan a gobiernos extranjeros, el peligro oculto es que invita a formas más creativas de hacer trampa. Desafortunadamente, instituciones gubernamentales, tales como el FMI y el Banco Mundial, inadvertidamente contribuyen a la corrupción, al otorgar préstamos a gobiernos corruptos (Easterly, 2002; McNab y Melese, 2004).

Existen tres estrategias principales para reducir la corrupción. La primera estrategia -y la mejor desde el punto de vista de este autor- es reducir el poder y la discrecionalidad de los funcionarios públicos. Entre menos reglas, regulaciones y contratos, en donde los funcionarios públicos tienen la oportunidad de escribir, modificar o poner en práctica, menor es la oportunidad de que haya corrupción. Entre más transparentes sean sus acciones y entre más tengan que perder, es mejor. En algunos casos, eliminar la corrupción es algo tan simple como dejar por fuera al gobierno, tal como por la vía de la desregulación o de la privatización. Clarke y Xu (2002) hallaron que, si se incrementa la competencia, se reduce la corrupción. Mohtadi, Polasky y Roe (2004) encontraron que, al caer las barreras al comercio internacional, igual sucede con la corrupción. También, una devolución de la autoridad para tomar decisiones y poner impuestos a gobiernos estatales y locales, reduce las ganancias provenientes de la corrupción (Martínez-Vázquez y McNab, 1998, 2002a, 2002b).

Algo paradójica es la segunda estrategia, cual es pagar más a los funcionarios de gobierno con capacidad discrecional, de manera que tendrán más que perder si ejercitan esa discrecionalidad de forma corrupta. Por ejemplo, bajo la dinastía Ch’ing, los magistrados de los distritos recibían una asignación extra llamada yang-lien yin, o “dinero para alimentar a la honestidad” (Bardhan, 1997). En la actualidad, uno de los países más honestos del mundo, Singapur, paga a sus funcionarios lo que denominan salarios por eficiencia, que siempre están por encima de los salarios prevalecientes; los funcionarios gubernamentales que se ven tentados a ser corruptos, saben que dejarían ir un trabajo que es lucrativo. Por supuesto, para que tales incentivos funcionen, los oficiales deben saber que, si son atrapados, en verdad perderán sus trabajos.

La tercera vía para reducir la corrupción burocrática es reducir el poder monopólico del burócrata. Shleifer y Vishny (1993) mostraron que si, en vez de un oficial corrupto, existen como competidores muchos oficiales corruptos, la competencia puede ocasionar que el pago de los sobornos se acerque a cero. Rose-Ackerman (1994) sugirió que diversos oficiales con jurisdicciones que coinciden entre sí, podrían ayudar a reducir la corrupción, debido a que el sobornador encararía el prospecto costoso de tener que persuadir a cada uno de los funcionarios involucrados. Ella señaló al involucramiento coincidente de agencias de lucha contra las drogas locales, estatales y federales, como que ayuda a reducir la corrupción policial en los Estados Unidos.

La competencia funciona bien si los reguladores se monitorean el uno al otro en la prevención de sobornos o si compiten entre sí para el otorgamiento de permisos. La competencia no funciona bien si se requiere in permiso de parte de cada uno de ellos. Si varios agentes públicos (agencias) tienen jurisdicciones que coinciden y en donde cada uno tiene poder de veto, esto incrementa rápidamente el costo de hacer negocios y reduce la probabilidad de éxito de proyectos legítimos (tales como obtener un permiso para poner un negocio nuevo). Un ejemplo sencillo ilustra el punto. Suponga que hay una posibilidad del 50 por ciento de que un agente público único sea el que otorgue un permiso. Ahora bien, si dos agentes deben ser consultados y cada uno de ellos tiene el mismo poder de veto, entonces, la posibilidad de éxito se reduce a un 25 por ciento; con cuatro capas o estratos, la probabilidad se reduce aún más, a tan sólo 6.25 por ciento. Tome en cuenta la observación del Banco Mundial de que, para empezar un negocio en Mozambique, toma diecisiete pasos, cinco meses y el ingreso de un año (World Development Report, 2002). En vez de proteger a los consumidores y las empresas, el peligro es que jurisdicciones que compiten y coinciden entre sí, pueden aniquilar la actividad de mercado, la inversión y el crecimiento económico.

ACERCA DEL AUTOR

François Melese es profesor de economía en el Instituto para la Administración de Recursos de la Defensa en la Escuela de Postgrado de la Academia Naval, en Monterrey, California. También brinda conferencias acerca de temas internacionales para el Departamento de Estado de los Estados Unidos y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).

LECTURAS ADICIONALES


Bardhan, P. “Corruption and Development: A Review of the Issues.” Journal of Economic Literature 35 (1997): 1320–1346.

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