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11-09 Un pacto para más irresponsabilidad fiscal

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Este artículo fue publicado en el Boletín de ANFE de Setiembre del 2011

11-09 UN PACTO PARA MÁS IRESPONSABILIDAD FISCAL


Por Felipe Echandi Lacayo*

Should five percent
Appear too small,
Be thankful I don’t
Take it all.

‘Cause I’m the taxman.
Yeah, I’m the taxman.


Discutiendo con una amiga el más reciente artículo de Juan Carlos Hidalgo en su blog Por la libre de El Financiero, me llegó un enlace a un artículo del blog de Jorge Cornick sobre la reforma fiscal llamado ¿Apoyar o combatir la reforma tributaria? Luego de leer el artículo parece que don Jorge propone apoyar la reforma tributaria. Por este motivo y dado el intento por condensar los distintos argumentos en contra de la reforma en un mismo escrito, me pareció una buena intentar contribuir a la discusión respondiendo cada punto.

Los argumentos que expone son tres refutaciones de argumentos de quienes adversamos la reforma:

1. Que la reforma es regresiva
En primer lugar, al menos en mi caso, considero que un sistema tributario no debe ser ni progresivo ni regresivo, sino lo más neutro posible. El Estado debería procurar distorsionar las decisiones de las personas lo menos posible con su poder impositivo. Si algo se considera debería sancionarse expresamente, explicar el bien jurídico afectado y seguir un debido proceso para que la persona pueda defenderse. Sancionar conductas por medio de impuestos es no sólo un paternalismo que incluso podría tener problemas de constitucionalidad, sino que es una forma velada de brincarse las garantías que todos tenemos frente a las sanciones por parte del Estado.

En segundo lugar, no me siento en capacidad de opinar sobre la regresividad global de la reforma, pero me parece bastante pretensioso que alguien diga que puede hacer una proyección exacta sobre el tema. No se tiene información alguna sobre los ingresos de personas que serían gravados con la renta mundial por ejemplo por lo que tengo serias reservas sobre cualquier pronóstico en este punto. Sin embargo, admito que al no ser economista no soy el más indicado para opinar.

2. Que la reforma causará un efecto negativo en el crecimiento económico
Don Jorge no es el primero en argumentar que “no existe evidencia empírica sobre la relación entre carga tributaria y crecimiento económico”. En primer lugar, en cualquier libro introductorio a la economía se explican los efectos distorsionadores y disuasorios de una actividad que un impuesto provoca. Cierto, esto es microeconomía, pero al menos quienes no compartimos la metodología neo-keynesiana tenemos cuidado con la formulación o apoyo de políticas macroeconómicas usando como fundamento relaciones observadas en información histórica, especialmente en datos históricos altamente agregados (como la Curva de Philips). A esto se le llama la Crítica de Lucas. No digo que don Jorge está incurriendo en el error de la curva de Philips, pero su razonamiento sí parece presuponer su metodología en el sentido de que se podrían sacar conclusiones de datos históricos, en este caso para argumentar que no hay relación causal entre carga tributaria y crecimiento económico.

Pero dejando de lado la discusión de metodología económica y la imprecisión sobre la no distinción entre carga tributaria y tasas impositivas, me parece que es evidente que bajos impuestos sí promueven el crecimiento ceteris paribus. Don Jorge menciona el caso de Haití (y otros frecuentemente mencionan a Guatemala) argumentar la inexistencia de una relación de causalidad entre bajos impuestos y crecimiento económico. Estos ejemplos son muy convenientes (y poco idóneos) dado que tanto Guatemala como Haití tienen serios problemas de institucionalidad (protección a derechos de propiedad, cumplimiento de contratos, altos índices de corrupción, etc.) que a pesar de tener bajos impuestos (y probablemente pésima recaudación) permitirían evaluar los efectos de los impuestos. Los ejemplos de Guatemala y Haití a lo sumo demuestran que los impuestos no son la única variable que incide sobre el desarrollo económico.

Don Jorge no lo hace, pero un argumento común en este punto es que países con altos impuestos y carga tributaria, como los países nórdicos tienen servicios fenomenales y un nivel de vida envidiable ergo deberíamos nosotros tener impuestos como los suyos y así tendemos un nivel de vida igualmente envidiable (o al menos mejoraríamos el que actualmente tenemos). Recomiendo un video de Andreas Bergh, economista sueco y autor de un libro sobre este tema precisamente que desmitifica este punto:

Mauricio Rojas, un chileno ex miembro del Movimiento Izquierda Revolucionario (MIR) que llegó a Suecia huyendo de un gobierno militar que perseguía a todo miembro de la izquierda radical. Como diputado del partido Liberal sueco, Mauricio Rojas ha relatado la transformación que su pensamiento ha tenido en las últimas décadas. Se puede consultar una recensión de su libro aquí y un ensayo más extenso escrito por él para el Centro de Estudios Públicos de Chile. Parece ser que la conclusión a la que se puede llegar es que no se puede crecer de forma vigorosa con impuestos altos (que es lo que Costa Rica necesita) y que los países que viven con altos impuestos es porque se puede dar el lujo de hacerlo. En pocas palabras: la correlación altos impuestos – alto nivel de vida no implica causalidad.

Si analizamos los casos de lugares donde los impuestos son bajos y hay un marco institucional razonable, vemos que el crecimiento económico es impresionante. Lugares como Hong Kong son conocidos por sus bajas tasas impositivas y bajas cargas tributarias pero tienen niveles de vida envidiables. Pero no nos vayamos tan lejos: las zonas francas en Costa Rica han tenido éxito precisamente por su régimen tributario. De hecho estos lugares nos dan un pantallazo de lo que podría ser el resto del país con impuestos bajos. Si esto no es así, ¿cuál es la justificación de que existan las zonas francas?

3. Que la carga tributaria en Costa Rica es muy alta por lo que hay que bajar los impuestos
Seguidamente, se argumenta que quienes adversamos la reforma consideramos que hay que bajar impuestos porque la carga tributaria es bastante alta. Don Jorge (y otros que apoyan la reforma) eliminan a menudo del concepto “carga tributaria” los impuestos municipales y las cargas sociales. Pero lo cierto es que todos estos pagos son costos coactivos para hacer negocios en Costa Rica por lo que su categorización teórica es irrelevante: económicamente son impuestos.

En todo caso, aún si aceptamos la definición restringida de “carga tributaria”, tenemos la sorpresa que las reformas tributarias pueden tener poco efecto sobre la carga tributaria, porque ésta no sólo depende de los impuestos, sino del PIB (una de cuyas variables es el gasto público) y de la recaudación. El gobierno entonces puede disparar su gasto público lo que provoca que la relación carga tributaria: PIB se reduzca. También, como fue evidente en el gobierno de Abel Pacheco, la recaudación (que en Costa Rica todos sabemos es mala) es fundamental.

Seguidamente don Jorge expone argumentos en favor de la reforma:

A. Que la reforma en realidad es más progresiva (pone más carga en quienes más tienen y alivia la carga entre quienes menos tienen).

Como argumenté anteriormente, esto es algo extremadamente difícil de saber. Como también dije antes, la progresividad por sí misma no debería ser el fin de un sistema tributario porque es una sanción velada que no respeta las garantías que toda imposición de sanción debe respetar.

Pero en todo caso, en especial luego del PACto, vemos que la progresividad no es un criterio uniforme en la reforma:
Primero, se exoneran ciertas actividades (por ejemplo la agricultura orgánica). ¿Qué pasa si un agricultor orgánico, como un cafetalero de Tarrazú que vende café gourmet a US$ 2.000 el kilo gana más que un pobre cafetalero de otra región? Pues no importa porque la agricultura orgánica merece exonerase… ¿Es esto progresividad?

Segundo ejemplo: se exonera todo el sector de la “economía social”. Cierto hay cooperativas con recursos limitados (como aparentemente era Coopemontecillos antes de que el gobierno decidiera “inyectarle” capital que nos pertenecía a todos - espero que se note el sarcasmo en este punto), pero hay otras, como Dos Pinos (que he escuchado cobra más por su leche en el resto de Centroamérica que en Costa Rica) y es en realidad una corporación multinacional con un privilegio de no pagar impuestos. El punto es que una empresa de “economía social” no implica que la entidad sea pobre (al igual que no toda empresa comercial es millonaria). Esta es una manía especialmente del PAC, pero pregunto nuevamente, ¿es esta la progresividad de la que habla don Jorge?

B. Que la reforma no tiene como objetivo mejorar servicios públicos sino solucionar el asunto del déficit
La verdad agradezco la honestidad de don Jorge en este punto (aunque creo que igualmente se equivoca). El Ministro Herrero, en incontables ocasiones ha dicho que no pasar la reforma no sólo no soluciona el asunto del déficit, sino que “obligaría a despedir maestros y policías”. Tal vez los servicios no mejorarían con la reforma, pero según el Ministro al menos mantendrían su calidad por lo que su objetivo sí incide en la calidad de los mismos por admisión propia del gobierno.

En todo caso, aun suponiendo que el Ministro no habla por todos quienes apoyan la reforma, el argumento de que la reforma tiene el objetivo exclusivo de “solucionar el déficit” no me parece válido. Los gobernantes no aprenderán jamás a ser responsables si tienen cheque en blanco para gastar. En este punto don Jorge admite que hay cosas importantes que hacer con el gasto, control salarial, y planificación de acción estatal, pero que, siendo realista, todas las reformas no se pueden hacer al mismo tiempo. Sin embargo, como dijo Milton Friedman, “no hay nada más eterno que una política pública temporal”. Y en materia impositiva tenemos precedentes de esto. El 13% de impuesto general sobre las ventas entiendo era algo temporal y bajaría después de cierto tiempo. Lo hemos tenido ya por años.

Por estas razones, dada la trascendencia de una reforma que aumente los impuestos, deberían tomarse medidas serias de contención de gasto COMO PASO PREVIO o a lo sumo al mismo tiempo. Puede que con la contención de gasto y una mejor recaudación no sea necesario incrementar impuestos de ningún tipo o al menos aclararía la situación real. Hay que primero “ordenar la casa” para luego pedir más ingresos. No vaya ser que esta “medida temporal” sea la única medida a largo plazo que se adopte, como es común en nuestro país.

En este momento sólo existen dos propuestas: una eminentemente temporal propuesta por el diputado Fishman y otra a largo plazo presentada por ANFE. Para cualquier reforma tanto el corto plazo como el largo plazo deberían considerarse. De lo contrario no existirá, como reconoce don Jorge, incentivo alguno para el Gobierno para ordenarse.

Si uno como persona gasta más de lo que tiene, necesariamente debe reducir su gasto para poder seguir pagando. Este principio debería ser seguirlo todo gobierno responsable. En EE.UU, España e Italia se están considerando seriamente (más en estos últimos dos) reformas constitucionales para limitar el gasto y endeudamiento públicos. En Costa Rica siquiera hablar de esto se considera “extremista”. Hasta que entendamos que es el ingreso el que determina el gasto y no lo contrario no tendremos finanzas públicas ordenadas.

Si el PACto pasa, seguiremos en la fiesta descrita por The Beatles:
If you drive a car,
I’ll tax the street.
If you drive to the city,
I’ll tax your seat.
If you get too cold,
I’ll tax the heat.
If you take a walk,
I’ll tax four feet.

*Felipe Echandi L. es miembro de la Junta Directiva de ANFE.

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