Jorge Corrales Quesada
14/07/2015, 09:34
¿POR QUÉ SE TIENEN QUE BRINCAR A LA CONTRALORÍA?
Por Jorge Corrales Quesada
La información que La Nación publica el 17 de junio, bajo el rótulo “CONAVI contrató agencia de la ONU para apurar obras viales: Intermediario cobra $5 millones por gestionar diseño y construcción de proyectos,” tiene la virtud de sacar a la luz un problema que me ha interesado desde hace varios años y que tiene que ver con el sistema de apelaciones existente en la Contraloría General de la República.
La razón por la cual el gobierno actual elude el proceso de apelaciones de la Contraloría, creo que la expone debidamente la directora de la Unidad Ejecutora del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), quien afirma, según el periódico, que “la UNOPS [Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos], al ser un intermediario, tiene la potestad de adquirir servicios sin pasar por los controles estatales,” y, en palabras de esa funcionaria de CONAVI, “Ellos [UNOPS] aplican sus propias normas de contratación que tienen los mismos principios de la Ley de Contratación Administrativa, en cuanto a divulgación, transparencia, oportunidad de participación, pero no pasan por la Contraloría.”
La anterior exclusión de la Contraloría la confirma en mayor detalle el señor Sergio Mazzucchelli, gerente de UNOPS en Costa Rica, ante la pregunta del periodista de “¿Cuáles fueron las condiciones con las que entraron a trabajar con el gobierno? Señala que “Una vez que acordamos con el Gobierno llevar adelante esto, nosotros llevamos adelante la licitación; si hay apelaciones las resolvemos nosotros mismos y esas apelaciones no detienen los procesos. Por lo tanto, los plazos que proponemos para hacer las cosas se cumplen.” He aquí el meollo del asunto: el tema esencialmente surge por los atrasos que experimentan las apelaciones en el proceso actual que tienen en la Contraloría General de la República. Por eso surge esta decisión de no “pasar por los controles estatales” que define la Ley de Contratación Administrativa vigente, como dijo la funcionaria de CONAVI.
Debo indicar que se nota que, de parte de la Contraloría, ha existido cierto grado de avance en cuanto a solucionar el problema expuesto, tal como lo refleja el refrendo que aquella entidad accedió otorgar, el 22 de agosto del 2014, al contrato por $3.3 millones entre CONAVI y la UNOPS, para “gestionar los diseños y la construcción de las estructuras sobre el río Virilla en la ruta 32, la radial a Lindora y el puente sobre el río Pirro, en la entrada de Heredia,” así como en otro refrendo que la Contraloría otorgó el 18 de marzo del 2014 para un contrato adicional por $1.7 millones de dólares entre CONAVI y la UNOPS, “para los trámites relacionados con los pasos a desnivel” en diferentes rotondas de la vía de Circunvalación.
Hace ya buen tiempo, el 5 y el 7 de junio del 2002, escribí sendos artículos en La Nación, titulados respectivamente “Los Costos de las Apelaciones” y “Contratación Administrativa”, con el propósito de agilizar el lento proceso de resolución que experimentaban las apelaciones ante la Contraloría, para que se otorgaran los contratos en el sector público. En sencillo, propuse que, quien apelaba y perdía dicha apelación ante la Contraloría, pagaría un porcentaje del valor del contrato como compensación por la decisión de apelar. De esta manera, se desincentivaba lo que he llamado el “juego de las apelaciones”, mediante el cual, dado que el costo de presentarlas es esencialmente mínimo, se estimulaba hacerlo con cualquier resolución adversa de un contrato con el gobierno. Esta facilidad para apelar implica un enorme costo para la sociedad, mediante el uso de estrategias que expuse en mi comentario “Los Costos de las Apelaciones”, que cito a continuación.
El primer costo es que las apelaciones “retrasan la ejecución de obras o gastos públicos, hechos que originan un elevado costo financiero”; el segundo es que “facilita la colusión en contra del proceso competitivo que se supone debe regir la contratación en el Estado”, pues permite excluir del cartel a competidores díscolos, así como también impide la entrada de nuevos competidores y permite al ganador posponer la vigencia del contrato cuando no cuenta con los recursos necesarios para empezar a cumplir. El tercer costo es que “las apelaciones que se dan en ciertos sectores objeto de un cambio tecnológico significativo (como, por ejemplo, en computación) tienen el efecto de que el Estado no puede obtener la tecnología de punta que inicialmente pretendió lograr”. El cuarto es que, como hay una “posibilidad de que las apelaciones no constituyan solo un medio de lograr un grado de control sobre la actuación de la administración, sino más bien una forma adicional mediante la cual los oferentes pueden jugar con los costos, [eso] hace que también se distorsionen otras partes esenciales de los mecanismos de licitación”. Finalmente, un quinto costo para la sociedad es que “la adjudicación final de las licitaciones por apelaciones injustificadas puede poner en juego aspectos vitales de la forma de vida que hemos escogido los costarricenses, tal es el caso de apelaciones a licitaciones de medicinas y equipos de salud en el caso de nuestros sistemas hospitalarios y de seguridad social.”
Ante todos esos costos, propuse en mis comentarios del 2002 una reforma que aligeraría los procesos de apelaciones y que, por ende, lograría apurar las obras públicas licitadas. Esta es precisamente la razón por la que ahora el estado está acudiendo a negociar con un organismo externo a la legalidad formal en el país (UNOPS), a fin de poder aliviar en algo aquellos costos expuestos, derivados de un procedimiento engorroso vigente en la legislación que ampara a la Contraloría, incluso permitiendo contrataciones de manera directa. Sin embargo, el statu quo interno y externo de la Contraloría rechazó la propuesta, ni siquiera fue acogida por algún legislador interesado en el tema. Es por eso que hoy tenemos que incurrir en ese costo adicional concreto que se debe pagar a la agencia de las Naciones Unidos, de un promedio aproximado del 4% del valor del proyecto que administraría. No dudo que el beneficio posiblemente sea superior a ese costo; pero hay formas más económicas que la expuesta, que permiten arreglar la maraña y el atolladero actuales que tan costosos le salen a la sociedad como un todo. Esa reforma haría un poco más eficiente a un estado ineficiente.
Nada más una nota adicional. La Nación del 18 de junio tiene un comentario titulado “CCSS evalúa ceder torre médica a ONU: Plan de ampliación del Calderón Guardia,” que, al igual que ya lo hizo el MOPT, por medio de CONAVE, se contrataría a la UNOPS para evitar los atrasos en la Contraloría con las apelaciones. ¿Será este una secuencia que conduce a la extinción de todo este proceso actualmente centralizado, en lo que considero es un sistema ineficiente dentro de la Contraloría General de la República? Quedan advertidos…
Publicado en los sitios de ASOJOD, del Instituto Libertad y de los míos jorge corrales quesada y Jcorralesq Libertad el 14 de julio del 2015.
Por Jorge Corrales Quesada
La información que La Nación publica el 17 de junio, bajo el rótulo “CONAVI contrató agencia de la ONU para apurar obras viales: Intermediario cobra $5 millones por gestionar diseño y construcción de proyectos,” tiene la virtud de sacar a la luz un problema que me ha interesado desde hace varios años y que tiene que ver con el sistema de apelaciones existente en la Contraloría General de la República.
La razón por la cual el gobierno actual elude el proceso de apelaciones de la Contraloría, creo que la expone debidamente la directora de la Unidad Ejecutora del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), quien afirma, según el periódico, que “la UNOPS [Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos], al ser un intermediario, tiene la potestad de adquirir servicios sin pasar por los controles estatales,” y, en palabras de esa funcionaria de CONAVI, “Ellos [UNOPS] aplican sus propias normas de contratación que tienen los mismos principios de la Ley de Contratación Administrativa, en cuanto a divulgación, transparencia, oportunidad de participación, pero no pasan por la Contraloría.”
La anterior exclusión de la Contraloría la confirma en mayor detalle el señor Sergio Mazzucchelli, gerente de UNOPS en Costa Rica, ante la pregunta del periodista de “¿Cuáles fueron las condiciones con las que entraron a trabajar con el gobierno? Señala que “Una vez que acordamos con el Gobierno llevar adelante esto, nosotros llevamos adelante la licitación; si hay apelaciones las resolvemos nosotros mismos y esas apelaciones no detienen los procesos. Por lo tanto, los plazos que proponemos para hacer las cosas se cumplen.” He aquí el meollo del asunto: el tema esencialmente surge por los atrasos que experimentan las apelaciones en el proceso actual que tienen en la Contraloría General de la República. Por eso surge esta decisión de no “pasar por los controles estatales” que define la Ley de Contratación Administrativa vigente, como dijo la funcionaria de CONAVI.
Debo indicar que se nota que, de parte de la Contraloría, ha existido cierto grado de avance en cuanto a solucionar el problema expuesto, tal como lo refleja el refrendo que aquella entidad accedió otorgar, el 22 de agosto del 2014, al contrato por $3.3 millones entre CONAVI y la UNOPS, para “gestionar los diseños y la construcción de las estructuras sobre el río Virilla en la ruta 32, la radial a Lindora y el puente sobre el río Pirro, en la entrada de Heredia,” así como en otro refrendo que la Contraloría otorgó el 18 de marzo del 2014 para un contrato adicional por $1.7 millones de dólares entre CONAVI y la UNOPS, “para los trámites relacionados con los pasos a desnivel” en diferentes rotondas de la vía de Circunvalación.
Hace ya buen tiempo, el 5 y el 7 de junio del 2002, escribí sendos artículos en La Nación, titulados respectivamente “Los Costos de las Apelaciones” y “Contratación Administrativa”, con el propósito de agilizar el lento proceso de resolución que experimentaban las apelaciones ante la Contraloría, para que se otorgaran los contratos en el sector público. En sencillo, propuse que, quien apelaba y perdía dicha apelación ante la Contraloría, pagaría un porcentaje del valor del contrato como compensación por la decisión de apelar. De esta manera, se desincentivaba lo que he llamado el “juego de las apelaciones”, mediante el cual, dado que el costo de presentarlas es esencialmente mínimo, se estimulaba hacerlo con cualquier resolución adversa de un contrato con el gobierno. Esta facilidad para apelar implica un enorme costo para la sociedad, mediante el uso de estrategias que expuse en mi comentario “Los Costos de las Apelaciones”, que cito a continuación.
El primer costo es que las apelaciones “retrasan la ejecución de obras o gastos públicos, hechos que originan un elevado costo financiero”; el segundo es que “facilita la colusión en contra del proceso competitivo que se supone debe regir la contratación en el Estado”, pues permite excluir del cartel a competidores díscolos, así como también impide la entrada de nuevos competidores y permite al ganador posponer la vigencia del contrato cuando no cuenta con los recursos necesarios para empezar a cumplir. El tercer costo es que “las apelaciones que se dan en ciertos sectores objeto de un cambio tecnológico significativo (como, por ejemplo, en computación) tienen el efecto de que el Estado no puede obtener la tecnología de punta que inicialmente pretendió lograr”. El cuarto es que, como hay una “posibilidad de que las apelaciones no constituyan solo un medio de lograr un grado de control sobre la actuación de la administración, sino más bien una forma adicional mediante la cual los oferentes pueden jugar con los costos, [eso] hace que también se distorsionen otras partes esenciales de los mecanismos de licitación”. Finalmente, un quinto costo para la sociedad es que “la adjudicación final de las licitaciones por apelaciones injustificadas puede poner en juego aspectos vitales de la forma de vida que hemos escogido los costarricenses, tal es el caso de apelaciones a licitaciones de medicinas y equipos de salud en el caso de nuestros sistemas hospitalarios y de seguridad social.”
Ante todos esos costos, propuse en mis comentarios del 2002 una reforma que aligeraría los procesos de apelaciones y que, por ende, lograría apurar las obras públicas licitadas. Esta es precisamente la razón por la que ahora el estado está acudiendo a negociar con un organismo externo a la legalidad formal en el país (UNOPS), a fin de poder aliviar en algo aquellos costos expuestos, derivados de un procedimiento engorroso vigente en la legislación que ampara a la Contraloría, incluso permitiendo contrataciones de manera directa. Sin embargo, el statu quo interno y externo de la Contraloría rechazó la propuesta, ni siquiera fue acogida por algún legislador interesado en el tema. Es por eso que hoy tenemos que incurrir en ese costo adicional concreto que se debe pagar a la agencia de las Naciones Unidos, de un promedio aproximado del 4% del valor del proyecto que administraría. No dudo que el beneficio posiblemente sea superior a ese costo; pero hay formas más económicas que la expuesta, que permiten arreglar la maraña y el atolladero actuales que tan costosos le salen a la sociedad como un todo. Esa reforma haría un poco más eficiente a un estado ineficiente.
Nada más una nota adicional. La Nación del 18 de junio tiene un comentario titulado “CCSS evalúa ceder torre médica a ONU: Plan de ampliación del Calderón Guardia,” que, al igual que ya lo hizo el MOPT, por medio de CONAVE, se contrataría a la UNOPS para evitar los atrasos en la Contraloría con las apelaciones. ¿Será este una secuencia que conduce a la extinción de todo este proceso actualmente centralizado, en lo que considero es un sistema ineficiente dentro de la Contraloría General de la República? Quedan advertidos…
Publicado en los sitios de ASOJOD, del Instituto Libertad y de los míos jorge corrales quesada y Jcorralesq Libertad el 14 de julio del 2015.